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一袭风尘

满堂花醉三千客,一剑寒光十四州

 
 
 
 
 

日志

 
 

财政改革-中央与地方  

2016-08-26 18:03:14|  分类: 经济 |  标签: |举报 |字号 订阅

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     十多年以前, 看过一本书,书名叫做<大国诸侯>.  主要内容说的是, 在中国近千年的历史中,其中中。央ZF与地方ZF的权力交替,一直是一个影响国x家体x制兴衰,而又纠缠不休的问题。 从周王朝的八百诸侯分封,到战国七国纷争,秦王朝一统天下。 完成了权x力从地x方向中x央转移的过程。 汉替代了秦,总结秦失败的原因,认为中x央集x权是一个造成秦王朝垮台的主要原因,因此汉又开始大肆分封地方诸侯。 后来的许多王朝,也是一种在中x央集x权和地方分封之间来回交替,形成了一部中国大国诸侯的历史。 熟悉中国历史的朋友都应该知道,中国几千年的历史中,中x央和地x方的关系一直是政治的核心问题,有时候是弱中x央强地方,就会造成诸侯割据,战争不止。偶尔是强中x央弱地方,使地方发展迟滞。但更多的是地方和中x央在微妙的权力“拔河”中寻求平衡。

 

     现代的中国,在进入改革开放后,其实也是出现了这样的中x央集权和地方分封的摇摆过程的。这样的过程更多的是体现了中x央和地方的财税关系中。

 

     改革开放开始, 为激活地方的经济活力,当时中x央ZF改革思路基本上就是当时极为流行的所谓包干制: 中x央充分授权地方去闯去试,获得的财政收益也更大程度上倾向于留给地方。 这个中x央“拱手而治”的模式,对于冲破旧体制,激活地方经济起到了很大的积极作用。 但是,大包干的财政体制,使地方拥有相当财权,中x央的宏观调控能力不断削弱,形成了“弱中x央”状态。 以至于到了上世纪80年代末,中x央财政捉襟见肘,不得不通过各种名目向富裕的地方财政借钱。

 

     为了改变这种“弱势”,中x央进行了分税制改革,主要是收钱收权。这一改革,彻底扭转了中x央和地方的收入格局。财权的上收,中x央对地方也有了更大的指挥权。但这次改革主要为解决中x央的财政危机,改革并不彻底,遗留了不少问题。其中最主要的问题就是,中x央重新上收了财政收入权,但对财政支出权的调整有限。 各级ZF需负责提供重要的社会支持和几乎所有的公共服务,而却没有相应的财政收入保证。 出现了财权上移,事权下放的中x央与地方财权不平衡的状态。 仅就201年的数据来看,地方财政收入占全国财政收入的54.52%,而支出占全国的85.46%。在这样的情况下,如何筹措到足够的收入来保证地方ZF的发展需要,成为很多基层政府当务之急。于是就使出各种各样的法子出来挣钱。土地财政、举债发展、压缩公共服务推向市场等等,都是在这个事权与财权不相配的财税体制下产生的应变之策,也产生很多令人深恶痛绝的现象。

 

     先看土地财政。1994年的分税制改革将城市土地有偿使用收入、土地增值税、房产税全部划归地方ZF。土地开发自然成了地方政府的主要财政收入来源。 平均来说,目前土地转让金与地方一般预算收入比大致为50% 而与土地出让和房地产相关各项税收收入也占到地方总收入的25%以上。 可以毫不夸张的说,土地财政,支撑了地方收入的70%. 在这样的情况下,土地成为各级地方政x府财政的重中之重,所造成的结果就是房地产价格的飞涨。在抬高房地产价格方面,地方政x府和开发商的利益是高度一致的。地x方政府提高土地价格,而开发商自然把土地成本转嫁给消费者。这就是近年来房价居高不下的主要原因之一,而另外的主要原因则是货币超发,实体经济无利可图造成的对房地产投资过度。

 

     再看地方债问题。 当前造成地方债务的很大原因是基建。在基建投资上,一方面财政上中x央和地x方倒挂,地方上钱少建设任务重;另一方面基建项目投资大时间长,地方债务偿还期限却过短,造成短债长投。于是长期资金错配、时间错配、资源错配。这也导致了银行坏账连年上涨。 这不仅仅是绑架了政x府本身的信用,还承担了相关国有银行、企业等债务的信用风险,地方政x府与地方国企、金融机构的关系错综复杂,可能从道德风险演变成信用风险、债务风险、甚至系统风险。

 

     而在公共事业公共服务领域,在财政预算内支出中,中央政x府与地方政x府支出之比为1585。大量公共事务由地方政x府承担,造成地方政x府公共支出的成本与收益不对等,很容易让地方政府行为产生扭曲。这其中就苦了医疗、教育这些本该属于政府支出的公共服务。

  

     回首看来,1994年的分税制改革适应了时代的需要,但对历史而言,只能算是一个过渡。所谓“分税制”并不能算是一套完备的制度,更应该说是框架而非系统性制度。中央和地方的财权事权并没有真的理顺分清,权责错配导致配置扭曲,长期运行,产生了实体空心化、资产泡沫化的异象。 与此同时,我们也应当看到,分税制是、但并不完全是造成市场扭曲的原因。与之不相匹配的各项财政、法律等政策均存在着权责不清或不对等的状况,这才是一起综合造就了现在的整体结构性错配和矛盾的根本原因。

 

     因此,目前应该到了重新检讨财政事权和支出责任划分的改革方案的时候。 在中央和地方之间,明确权利责任,以及相应的财权物权,并对中央和地方的财政收入以及财政支出有明确的法律界定,才能够进一步推动中国目前的改革进展。

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